Konflik Agraria:

PETUNJUK Pembaruan Agraria

Eddy Pranjoto W.S. [1]

Latar Belakang

Konflik agraria dapat dengan mudah dikenali dengan adanya keresahan-keresahan sosial yang bersumber dari persoalan penguasaan atas alat-alat produksi, khususnya tanah, dan aliran distribusi hasil-hasil produksi. Pada titik inilah pembaruan agraria memainkan salah satu perannya, yaitu menata ulang struktur penguasaan atas tanah atau sumberdaya alam lainnya agar tercipta pemerataan relatif dalam kesempatan berproduksi dan pembebasan relatif dari eksploitasi yang berlebihan. Dalam proses penataan ulang struktur penguasaan tanah atau sumberdaya alam lainnya tersebut (perubahan agraria), konflik sosial juga dapat terjadi karena adanya perlawanan dari kelompok masyarakat yang akan atau telah kehilangan sebagian aksesnya terhadap tanah atau sumberdaya alam lainnya yang selama ini berada di dalam genggamannya. Jika proses penataan ulang struktur penguasaan tanah tersebut dapat terkendali dengan baik, yang artinya ada kekuatan politik yang cukup untuk menopangnya, maka kemungkinan pecahnya konflik semacam ini bisa dicegah.

Merujuk uraian di atas, dengan menggunakan metode penelitian empiris (Socio-Legal Studies); Penelitian ini berupaya mengungkap dan menganalisis pembaruan agraria, konflik dan penyelesaiannya yang difokuskan kearah pedesaan mengingat pembaruan agraria dan persoalan penguasaan atas alat-alat produksi, dan aliran distribusi hasil-hasil produksi lebih banyak terjadi di daerah pedesaan.

 Rumusan Masalah:

Bertitik-tolak dari uraian di atas, isu hukum yang juga merupakan judul dari penelitian ini adalah pembaruan agraria, konflik dan penyelesaiannya.

Analisis

1.      Pembaruan Agraria

Konflik agraria adalah salah satu tema sentral dalam wacana pembaruan agraria. Christodoulou[1] mengatakan bekerjanya pembaruan agraria bergantung pada watak konflik yang mendorong dijalankannya pembaruan tersebut. Artinya karakteristik, perluasan, jumlah, eskalasi, pola-pola penyelesaian dan berbagai konsekuensi yang ditimbulkan oleh konflik agraria di satu sisi dapat membawa pada dijalankannya pembaruan agraria (menjadi alasan obyektif dan rasional) dan di sisi lain menentukan bentuk dan metode implementasi pembaruan itu sendiri. Di Afrika Selatan, misalnya, ketika pemerintahan anti-apartheid mulai berkuasa pada tahun 1994 dan menjalankan pembaruan agraria pada tahun yang sama sesuai dengan mandat konstitusi, penyelesaian konflik agraria masa lalu menjadi salah satu dari tiga agenda pokoknya. Penyangga implementasi pembaruan agraria di Afrika Selatan itu adalah: distribusi tanah (Land Redistribution), penataan ulang penguasaan tanah (Tenure Reform), serta restitusi atau pengembalian dan pengakuan hak-hak rakyat atas tanah (Land Restitution).[2] Meskipun demikian, hubungan antara konflik agraria dan usaha-usaha untuk menyelesaikannya dengan jalan merombak struktur agraria (menjalankan pembaruan/reforma agraria) bukanlah hal yang sederhana, tetapi sangat kompleks. Kompleksitas ini berhubungan erat faktor-faktor politik yang kemudian muncul dalam kenyataan-kenyataan seperti berikut: (1) dari berbagai studi dan analisis terungkap bahwa penyebab utama terjadinya konflik itu justru berasal dari kebijakan pemerintah sendiri; (2) penyelesaian konflik dengan jalan pembaruan agraria akan berhadapan dengan kekuatan-kekuatan politik para tuan tanah atau pemilik modal besar yang dapat atau sudah sangat berpengaruh di dalam proses politik pembuatan/pengambilan kebijakan publik; (3) kecenderungan globalisasi dan intervensi kebijakan-kebijakan internasional sangat mempengaruhi konstelasi dan proses pembentukan kebijakan di suatu negara; (4) pendekatan politik yang populis akan lebih mudah mengambil hati rakyat banyak, tetapi akan memerlukan waktu dan proses yang berkepanjangan di lembaga-lembaga pemerintahan maupun lembaga pembentuk kebijakan; atau (5) diperlukan suatu proses konsolidasi perjuangan politik yang rumit dengan terlebih dahulu merebut kekuasaan agar negara mengambil kebijakan-kebijakan yang populis; (6) pada umumnya, di bawah dominasi dan penguasaan politik kaum borjuis dan berkembangnya sistem politik yang bias kota (urban bias), kaum tani atau kelompok-kelompok masyarakat dari kelas bawah relatif tidak dapat atau memiliki kesulitan sendiri untuk mengartikulasikan aspirasi dan kepentingan-kepentingannya.

Christodoulou di dalam buku The Unpromised Land yang dikutip Wiradimenyatakan ada empat pendekatan yang dibedakan dari sejumlah negara dalam menghadapi konflik agraria, yaitu:

1.    Mengabaikan kenyataan adanya konflik-konflik agraria yang muncul akibat serangkaian tindakan yang terencana sebelumnya.

2.    Menunda-nunda, sehingga orang menjadi bosan dan kemudian jadi tidak mempermasalahkannya lagi. Maksudnya, konflik disadari ada dan dirasakan mengganggu, tetapi penyelesaiannya tidak dilakukan dengan segera, tetapi ditunda-tunda dengan harapan akan dilupakan dengan sendirinya atau tersisih dengan aktivitas lainnya yang membuat orang melupakan bahwa konflik agraria itu pernah terjadi.

3.    Mengambil jalan pintas, yaitu menempatkan masalah konflik agraria sebagai masalah teknis belaka. Lebih khusus lagi hanya sekedar masalah ketersediaan pangan atau penegakan kepastian hukum. Dengan demikian suatu penyelesaian yang “radikal” (menyentur akar masalah) dan menyeluruh tidak dilakukan.

4.    Mengerahkan kekuatan, yaitu upaya penyelesaian konflik agraria secara mendasar dan menyentuh akar-akar masalahnya dengan suatu program reform. Tetapi biasanya pelaksanaannya memerlukan kekuatan penuh yang dapat mengikat seluruh warga masyarakat untuk turut mengikutinya. Pendekatan ini biasanya dilakukan dengan dukung penuh militer atau kekuatan revolusi. [3]

Kompleksitas hubungan antara konflik agraria dan pembaruan agraria seringkali membuat sejumlah negara seperti telah menjalankan pembaruan agraria, tetapi sesungguhnya pembaruan yang dijalankannya adalah pembaruan yang semu (pseudo-reform). Kembali mengikuti pandangan Christodoulou, menurutnya “harus dibedakan antara perubahan gradual di dalam kondisi-kondisi dan hubungan-hubungan produksi, yang kemudian bisa tampak sangat mendasar atau revolusioner, tetapi tidak memberikan makna apapun terhadap pembaruan agraria, dengan suatu kebijakan publik yang relatif drastis tetapi terencana, jelas batasan-batasannya, jelas batasan waktu kerjanya, dan jelas pula sasaran-sasaran yang hendak dicapainya yaitu membuat struktur akses terhadap tanah lebih berkesesuaian dengan kebutuhan-kebutuhan produksi bersama dan kenyataan sosial politik yang ada.” Dengan kata lain, suatu perubahan agraria (agrarian changes) yang tidak didahului dengan suatu upaya untuk merombak tatanan atau struktur agraria yang timpang tidak memiliki makna apapun dari perspektif keadilan, kecuali yang terjadi hanyalah perubahan sosial itu sendiri.[4] Padahal pembaruan agraria, terutama sekali karena hendak menjadi jalan keluar penyelesaian dari konflik-konflik agraria, orientasi utamanya adalah keadilan, yang sering diungkapkan dengan istilah keadilan agraria (agrarian justice), yaitu “suatu keadaan dimana relatif tidak ada konsentrasi yang berarti dalam penguasaan dan pemanfaatan tanah dan sumberdaya alam yang menjadi hajat hidup orang banyak dan terjaminnya kepastian hak penguasaan masyarakat setempat, termasuk hak masyarakat adat, terhadap tanah dan kekayaan alam lainnya.” Perubahan agraria itu sendiri dapat dimaknai sebagai suatu perubahan mendasar di dalam hubungan-hubungan sosial dan politik yang berkait erat dengan sistem produksi, khususnya di pedesaan, yang meliputi perubahan di dalam keseimbangan kekuasaan di antara kelaskelas sosial yang berbeda di dalam masyarakat.[5] Dengan demikian, reforma agraria merupakan suatu dasar bagi perubahan sosial melalui penataan kembali tata kuasa terhadap tanah dan juga sumber daya alam lainnya dalam rangka pembangunan masyarakat. Yudhi Setiawan menjelaskan bahwa yang dimaksud dengan reforma agraria adalah: penataan atas penguasaan, pemilikan, pemanfaatan, dan penggunaan tanah atau sumber-sumber agraria (P4T) yang berkeadilan. Inti reforma agraria adalah landreform dalam arti redistribusi tanah plus access reform. Uraian di atas seirama dengan konsep Kepala Badan Pertanahan Nasional Republik Indonesia yang mengartikan reforma agraria sebagai landreform plus. Artinya reforma agraria adalah landreform di dalam kerangka mandat konstitusi, politik, dan undang-undang untuk mewujudkan keadilan dalam P4T ditambah dengan access reform yang dirumuskan menjadi Reforma Agraria=land reform+access reform.[6] Gunawan Wiradi menjelaskan, pembaruan agraria adalah suatu program operasional dalam jangka waktu tertentu yang merombak tatanan struktur agraria yang ada yang kemudian disusul dengan program-program pengembangan dan penguatan ekonomi rakyat di pedesaan.[7] Dengan demikian, “penting sekali untuk tetap mengingat bahwa pembaruan agraria adalah program politik, bukan program teknokratik, untuk merubah keseluruhan sturktur kekuasaan dalam lapangan agraria dan pertanian serta pada kenyataan nantinya akan merubah struktur kekuasaan perekonomian secara keseluruhan”[8]

2.      Konflik Agraria di Pedesaan

Konflik agraria dapat dengan mudah dikenali dengan adanya keresahan-keresahan sosial yang bersumber dari persoalan penguasaan atas alat-alat produksi, khususnya tanah, dan aliran distribusi hasil-hasil produksi. Konflik-konflik agraria yang terjadi sesungguhnya menyiratkan adanya suatu ketimpangan di dalam struktur penguasaan tanah atau sumberdaya alam lainnya. Pada masyarakat pra-kapitalis, ketimpangan ini berkaitan dengan struktur masyarakat feodal yang membuat ada sekelompok kecil orang yang dapat memiliki tanah atau sumberdaya alam lainnya dalam jumlah sangat besar sehingga dapat menguasai sistem politik dan mengontrol sistem produksi dalam masyarakat. Lebih jauh lagi, sekelompok kecil orang ini kemudian mengembangkan suatu sistem eksploitasi terhadap kelompok masyarakat yang menjadi produser utama bahan-bahan pangan yang bersumber dari pengolahan tanah dan kekayaan alam lainnya. Sedemikian rumit dan kompleksnya sistem eksploitasi ini, karena dilegitimasi oleh seperangkat nilai-nilai kultural tertentu, sehingga menciptakan suatu keteraturan sosial tersendiri.

Di pedesaan, kompleksitas sistem nilai dan operasi eksploitasi manusia ini kemudian menciptakan suatu konsepsi yang dikenal dengan istilah “moral petani”, yaitu suatu batasan-batasan yang mengikat hubungan-hubungan sosial dan hubungan-hubungan produksi antara petani dan patron-patronnya. Jika batasan “moral” ini terlanggar, maka konflik di antara mereka yang sesungguhnya telah terbangun secara laten akan pecah menjadi aksi-aksi protes, individual maupun kolektif, atau munculnya pemberontakan yang lebih luas. Di sisi lain, struktur sosial semacam ini tidak memungkinkan dikembangkannya industrialisasi yang kuat yang berbasis pada masyarakat pedesaan dan pertanian. Pada masyarakat seperti ini, sistem sosial maupun sistem produksi di pedesaannya harus ditransformasi ke arah lain yang memungkinkan dikembangkannya suatu sistem ekonomi yang menjadikan pertanian dan masyarakat desa sebagai basis bagi perkembangan industrialisasi. Terutama sekali, masyarakat pedesaan yang berjumlah besar itu harus dapat menjadi penyangga pasar hasil-hasil industri. Mereka harus memiliki daya beli yang baik, agar sistem investasi dan pembentukan modal lokal dapat berkembang dengan baik dan relatif merata. Pada titik inilah pembaruan agraria memainkan salah satu perannya, yaitu menata ulang struktur penguasaan atas tanah atau sumberdaya alam lainnya agar tercipta pemerataan relatif dalam kesempatan berproduksi dan pembebasan relatif dari eksploitasi yang berlebihan. Ideologi yang berada di belakang program penataan ini yang akan menentukan ke arah mana perubahan masyarakat itu diarahkan: ke arah pembentukan masyarakat sosialis atau perubahan sosial untuk menopang bekerjanya sistem ekonomi kapitalisme.

Dalam proses penataan ulang struktur penguasaan tanah atau sumberdaya alam lainnya tersebut (perubahan agraria), konflik sosial juga dapat terjadi karena adanya perlawanan dari kelompok-kelompok masyarakat yang akan atau telah kehilangan sebagian aksesnya terhadap tanah atau sumberdaya alam lainnya yang selama ini berada di dalam genggamannya. Jika proses penataan ulang struktur penguasaan tanah tersebut dapat terkendali dengan baik, yang artinya ada kekuatan politik yang cukup untuk menopangnya, maka kemungkinan pecahnya konflik semacam ini bisa dicegah. Di lain pihak, proses transformasi masyarakat untuk pengembangan ekonomi kapitalis itu tidak selalu dilakukan dengan suatu program penataan terencana seperti yang terjadi pada reforma agraria. Secara alamiah, perkembangan sistem ekonomi kapitalisme maupun sistem sosial masyarakat kapitalis terjadi lewat suatu proses yang diistilahkan dengan akumulasi modal yang untuk pertama sekali dimulai dengan suatu tahapan yang disebut dengan akumulasi modal primitif (primitive capital accumulation processes).[9] Di dalam proses ini, yang merupakan tahap paling awal dari proses akumulasi kapital yang menjadi tulang punggung bekerja sistem ekonomi kapitalisme, tanah-tanah dan sumberdaya alam lainnya diubah menjadi komoditas dan buruh-buruh upahan diciptakan dari kelompok-kelompok masyarakat yang kehilangan aksesnya terhadap tanah maupun kekayaan alam lainnya. Akumulasi modal primitif jelas merupakan suatu proses yang penuh dengan kekerasan. Di dalam prakteknya, segala tindak kekerasan ini dapat diintegrasikan ke dalam struktur politik dan kakuasaan pada masyarakat yang bersangkutan. Karena itu, di dalam proses ini dapat disaksikan bekerjanya kekuasaan-kekuasaan feodal yang menopang beroperasinya intervensi kapital, maupun bekerjanya mesin-mesin kebijakan publik dan aparatur negara yang melakukan penggusuran-penggusuran terhadap petani dari tanah-tanah garapannya atau satuan-satuan masyarakat adat yang hidupnya bergantung pada tanah dan kekayaan alam setempat. Penggusuran-penggusuran maupun penyingkiran petani atau kelompok-kelompok masyarakat yang hidupnya sangat bergantung pada pengelolaan dan pemanfaatan tanah atau sumberdaya alam lainnya merupakan bagian dari proses pembentukan pusat-pusat industri dari sistem ekonomi kapitalis, baik yang berbentuk pusat-pusat bagi agroindustri/agrobisnis maupun industri-industri lainnya. Dalam beberapa hal, khususnya pada masyarakat-masyarakat kapitalis pinggiran[10]  yang terintegrasi dengan dalam struktur kapitalis global akibat kolonialisasi, proses ini banyak didahului dengan pengalihan penguasaan tanah-tanah yang mulanya dikuasai (menjadi hak) rakyat menjadi tanah-tanah yang dikuasai oleh negara untuk kemudian prioritas pemanfaatan dan penggunaannya diberikan kepada pemilik-pemilik modal untuk menanamkan investasinya dan mengembangkan pusat-pusat kegiatan ekonomi baru yang berintegrasi dengan sistem kapitalisme global. Lebih lanjut dijelaskan:

“Kehancuran kondisi atau syarat bagi reproduksi masyarakat-masyarakat prakapitalis dicapai oleh kapitalisme pinggiran melalui berbagai cara, termasuk misalnya, tindakan negara yang dirancang khusus untuk maksud itu… Suatu faktor penting yang dipaksakan negara berupa perubahan-perubahan akses terhadap lahan… Lahan yang dapat dinilai sebagai sesuatu yang ‘tidak dapat dialokasikan’ itu dikuasai negara dengan cara melucuti kelompok-kelompok lokal yang secara tradisional mempunyai akses terhadap lahan tersebut.”

Peran negara tidak hanya terbatas pada saat mengambil alih penguasaan tanah atau sumberdaya alam lainnya dari penguasaan rakyat dan kaum tani untuk kemudian menyerahkannya kepada kepentingan pemilik modal. Tetapi juga dengan menciptakan sejumlah kebijakan dan peraturan perundangan yang melegitimasi proses penggusuran dan penyingkiran rakyat dari tanah-tanah yang menjadi hak turun-temurunnya oleh para pengusaha. Dalam konteks ini kita dapat melihat kebijakan revolusi hijau, misalnya, yang selain berhasil meningkatkan produksi hasil pertanian pangan juga telah menciptakan ketimpangan penguasaan lahan pertanian[11]  Dalam aktivitas pertanian yang telah terkomoditisasi, petani-petani berlahan sempit tidak akan memiliki peluang untuk mempertahankan tanah-tanahnya karena tekanan biaya produksi maupun konsumsi (kebutuhan hidup) sehingga melepaskan penguasaan tanahnya kepada petani lain adalah pilihan yang logis. Akibat dari kebijakan-kebijakan yang memfasilitasi intervensi kapital dalam kehidupan masyarakat desa dan pedalaman ini adalah bertambahnya jumlah petani kecil, petani tak bertanah dan penduduk setempat yang kehilangan aksesnya terhadap tanah maupun sumberdaya alam lainnya. Sebagian dari mereka kemudian harus menjalani kehidupan di luar wilayah-wilayah kehidupan asalnya, baik dengan menjadi migran ke kota-kota maupun berpindah ke daerah lainya untuk menjalani kehidupan sebagai buruh upahan di sektor-sektor non pertanian, termasuk sektor informal di perkotaan. Sebagian lagi yang bertahan di desa juga akan menjalani kehidupan yang sama, yaitu menjadi buruh upahan di bidang pertanian atau sektor non pertanian[12]. Meskipun demikian, proses perpindahan kehidupan ini bukan proses yang mudah bagi orang-orang yang tersingkir dari tanah-tanah atau wilayah kehidupan sebelumnya. Belum lagi tetap saja akan akan sebagian dari lagi mereka yang tidak lagi memperoleh kesempatan kerja apapun[13] Selama perekonomian makro berkembang dengan baik, mungkin mereka masih memiliki harapan untuk bertahan sebagai buruh, tetapi ketika perekonomian memburuk yang mengakibatkan daya tampung industri maupun sektor non pertanian terhadap buruh menurun, maka tidak ada pilihan lain bagi petani-petani yang dulu kehilangan tanahnya untuk kembali ke desa atau kembali kepada aktivitas pertanian. Tetapi pertanyaan adalah: Dimana? Tanah sudah tidak punya, uang untuk memulai usaha pertanian pun tak ada. Inilah yang kemudian menjadi salah satu penyebab merebaknya usaha-usaha pendudukan dan penggarapan tanah yang selama ini dikuasai pengusaha-pengusaha ketika mereka yang dahulu kehilangan akses terhadap tanah dan sumberdaya alam lainnya sekarangpun kehilangan kesempatan memperoleh pekerjaan di bidang lain.

Kesimpulan

Berdasarkan keseluruhan uraian pembaruan agraria, konflik dan penyelesaiannya dapat disimpulkan bahwa:

Proses akumulasi kapital primitif akan menciptakan ketimpangan di dalam struktur penguasaan tanah atau sumberdaya alam lainnya. Proses ini juga menciptakan bentuk konflik kelas di dalam hubungan produksi kapitalis yang baru terbentuk, yaitu antara kaum buruh upahan dengan kaum pemilik modal. Seringkali kali di dalam kasus-kasus konflik antara kaum buruh upahan dan pemilik modal juga melibatkan negara dan aparatur-aparaturnya. Meskipun demikian, baik pada konflik akibat proses penggusuran maupun konflik di dalam hubungan produksi, keduanya merupakan konflik sosial yang berbasis pada ketimpangan dan dominasi dalam penguasaan alat-alat produksi. Di dalam sejumlah kasus, kedua jenis konflik ini bercampur-baur dalam suatu kombinasi yang rumit, baik pada tataran kepentingan yang diperjuangkan, maupun pada tataran pembentukan aliansi-aliansi perlawanan.

Saran

Jika proses pembaruan agraria dan atau reforma agraria dalam penataan ulang struktur penguasaan tanah dapat terkendali dengan baik; dengan kata lain ada kekuatan politik yang cukup untuk menopangnya, kemungkinan pecahnya konflik sosial dalam proses pembaruan agraria dan atau reforma agraria bisa dicegah.

----- ooo 0 ooo -----

DAFTAR PUSTAKA

Buku

Alavi, Hamza. (ed.), 1982. Capitalism and Colonial Production. London: Croom Helm.

Bachriadi, Dianto. dan Erpan Faryadi dan Bonnie Setiawan (ed.). 1997. Reformasi Agraria: Perubahan Politik, Sengketa dan Agenda Pembaruan Agraria di Indonesia. Jakarta: Lembaga Penerbit FE Universitas Indonesia.

Brown, Marj. (et al.). 1998. Land Restitution in South Africa: A Long Way Home. Cape Town: IDASA.

Christodoulou, Demetrios. 1990. The Unpromised Land: Agrarian Reform and Conflict Worldwide. London: Zed Books.

Landsberger, Henry A. (ed.). 1974. Rural Protest, Peasant Movement and Social Change. London: MacMillan Pub.

Marx, Karl. 1976. Capital: A Critique of Political Economy, Vol.1. Harmondsworth: Penguin Books.

Rahardjo M. Dawam. (ed.). 1987. Kapitalisme Dulu dan Sekarang. Jakarta: Penerbit LP3ES.

Setiawan, Yudhi, 2010, Profil Pertanahan Kota Denpasar 2009, MASmedia Buana Pustaka, Sidoardjo

Wiradi, Gunawan. 2000. Reforma Agraria: Perjalanan yang Belum Berakhir. Yogyakarta: INSIST Press.

Wiradi, Gunawan. “Menguak kembali ‘Jasa’ Revolusi Hijau”. dalam Suara Pembaruan Agraria No.2 Tahun 1996. hal.12-15.